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空心村前途何在?

非凡油条

作者|冰糖葫芦  来源|非凡油条(ID:ffyoutiao)

“赶人上楼”卷土重来?

2月21日,2021年度的年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布,“三农”工作再一次被提升到了一个新的高度。

2021年的中央一号文件基本上覆盖了三农工作涉及的各方面问题,除了一直以来作为乡村振兴建设“重中之重”的脱贫攻坚,和加速推进农业现代化进程两大议题以外,诸如乡村道路、水电气下乡这样的农村基础设施建设,以及农村医疗、教育、养老等等的农村社会保障制度完善也都在文件中有所提及。

而在这其中最为引人注意的,就是中央一号文件关于乡村建设的意见和规划。在全文第四部分“大力实施乡村建设行动”中,文件提到“严格规范村庄撤并,不得违背农民意愿,强迫农民上楼”。

这一要求让人不难联想到去年6月份在山东引起社会热议的“合村并居”运动。

山东省一直以来大力推行的合村并居运动,能在去年疫情防控如此要紧之时站上热搜位置,也无外乎是项目推进过程中存在的大拆大建问题,以及项目推进过于冒进导致的“赶人上楼”现象引起的社会矛盾,夺了大众的眼球。

2020年5月和6月期间,贺雪峰在《合村并居,何必拆农民房子?》以及其他几篇有关合村并居的文章中,提到了山东省近几年来因推行合村并居而引发的种种社会问题;吕德文也在《山东“合村并居”的真实情况》中指出了山东省在推行合村并居过程中,存在着因为“一刀切”强拆、先拆后建等等乱象所带来的被拆迁农民利益受损现象。

在当时舆论发酵没多久,6月27日,山东省委书记就召开了“美丽宜居乡村建设视频会议”,在会议上强调“解决形式主义”的同时,也对沸沸扬扬的合村并居问题下达了指示:“对正在实施但群众意见较大的、正在研究准备实施的、以及已经研究尚未实施的,先一律暂停,进行重新甄别”。

而随后跟进的,是来自自然资源部和农业农村部下达的《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》中,更是针对于合村并居运动中出现的冒进现象,给出了“不得强制农民搬迁和上楼居住”的规定。一时沸沸扬扬的“合村并居”工程最终被暂时叫停。

太阳底下没有新鲜事。稍微不一样的,也只能说是当年热闹的地方都在城市和城市周边的市郊地区。

而现在折腾土地的事情又换了个地方,再一次来辗转到了中国广阔的县镇乡舞台之上。

曾经因为“一刀砍”、“赶人上楼”而遭受诟病的合村并居工程,在引起各方面冲突和矛盾之后被上层叫停;而今中央一号文件的出现,再次让人回想起了这个被一时“雪藏”起来的项目。

对于与合村并居运动直接相关的广大农民主体与村集体,推动他们实践合村并居的诱因是什么?在他们的手中,合村并居又到底能不能够被成功地实现呢?

势在必行

合村并居又称合村并点,是一些地区通过集约土地、整合自然村的方式,在配合城镇化建设的同时促进乡村振兴。通过将几个村庄集中起来,重新规划整合的土地资源,在重分配原有宅基地用于复耕后,节余土地指标就可以进入市场,参加土地流转交易。

事实上,合村并居的“居”,本义是指城市社区中的居委会,在当前广泛进入公众视野的与合村并居相关的事件和现象当中,占据对多数的是针对那些基本脱离土地和农业生产方式的、位于城乡结合部的农民展开的行动。

但比起曾经合村并居中“农转城”的工作重点,当下实施合村并居项目,其实更像是作为对中国农村现状——空心村现象,以及日渐严重的“老人农业”现象的回应。

大量内陆省份的农村青壮年劳动力外出务工,这就导致劳务输出大省的村庄常驻人口在不断下降。

以劳务输出大省四川省为例,四川省南部县是百万人口级劳务输出县,参考南部县大王镇的实地调研数据,2012年大王镇总人口数为10916人,现有人口数4799人。镇内劳动力6963人,其中外出务工劳动力4661人,也就是三分之二的劳动力外出务工。

大量的人口外出导致的结果是场镇冷清,农田抛荒。2013年大王镇共有耕地7553亩,其中抛荒水田660亩,抛荒旱田1445亩,撂荒耕地占总耕地面积的28%;同时许多村落呈现出较高的农房空置率,平均空置率达到了60%,部分地区甚至达到了80%的水平。

适龄劳动力的外流,带来的不仅仅是空房率和抛荒土地的增加,更为要紧的是进一步加大了留守农业生产力的压力。年轻人都走了,剩下的就只有老人打理田地了。

依旧以四川南部县大王镇为例,2012年50岁以下的青壮年劳动力比例为18%,61到75岁的劳动力占据了劳动力总数的一半,在家务农劳动力的平均年龄超过60岁。这意味着农业生产的主力普遍是60岁以上的老年人,70岁的老人依然在参加农业劳动。

大王镇的情况只是广大中国农村空心化和老人农业现实的一隅。一方面,根据民政部2013年公布的数据显示,中国农村留守老人的数量已近500万,而目前仍在从事职业性劳动的农村老人超过一半。

另一方面,根据第三次全国农业普查行政村普查抽样数据推算,2016年共有68906个行政村,户籍人口11506.2万人,常住人口10238.0万。从整体上看,中国村庄人口净流出1268.18万人,人口整体空心化率为11.02%。

其中深度空心村合计20660个,占全部空心村的37.95%,占全部行政村数的三成,人口净流出规模达1252.00万人,占全部空心村人口净流出规模的四分之三,是空心村人口流出的主体。

人口流出导致村落空心化,留守高龄农民又无力支撑起村庄的活力,久而久之村落空心化趋,大量土地资源被荒废得不到妥善利用。

如此一看,实施合村并居,确实是势在必行了。

逐渐变味

而除了中国农村社会中存在的空心化的客观现实的外部动力,不得不提的,还要是来自土地财政的内源性诱惑。

合村并居实质上与城镇化和城市的扩张有着密不可分的关系。早在20世纪90年代时就已经在江苏、浙江等东部沿海省份和地区中出现。早期的合村并居,主要以地方乡镇企业所在村集体同附近村庄合并,或企业自身自发对周边村庄进行兼并扩张的方式,实现对周边村庄的合村并居。

3

在发展动力的驱动下,强企强村在扩大自身竞争力和规模的同时,也带动了周边地区的经济发展。最近陷入舆论漩涡的华西村,在当年通过合并周边20余个村庄成为了新兴小城镇;而胶东半岛的南山村(集团),也先后兼并了周边三十多个村庄。

但随着合村并居运动在全国范围内大面积地开展,原有的“农转城”的概念也发生了变化。现在的合村并居,则泛指那些将几个村庄整合为一个居住点的规划行为。

在这一过程中,通过兴建新的居住区,使位于旧村、偏远村落等具有类似特征的“空心村”的农民集中起来;被整合村庄的土地资源也可以被统一规划使用,或是用于农业生产,或是进行土地流转。

而这一操作得以实施的根源,就在于地方政府实行的城乡建设用地增减挂钩的政策实践。

“增减挂钩”是指,通过对乡村建设用地、宅基地、耕地的有效整理释放出来新增建设用地指标,然后通过土地发展权交易给予农民失地补偿,将建设用地指标转移到城市,以满足城市快速工业化、城市化的用地需要。

政策的初衷是好的,部分基层干部希望通过置换农村低价值住宅用地,获取土地指标,将其一部分作为高价值的商品住宅或“小产权”用地,然后再通过这种收益支撑“合村并居”的建设和配套。

但土地指标要卖得出去。如果只有土地指标,没有工业需求,没有住宅需求,在大部分地方政府背负“地方债”、“缺少资金投入”的情况下,就会出现建设资金短缺的情况。贺雪峰一直抨击的合村并居乱象,具体就是德州市2014年的合村并居项目中,由于山东省其他城市并不缺少建设用地指标,德州市通过合村并居节余下来的土地指标,最终竟落得“无处可卖”的境地。

土地指标不能变现意味着财政收入就要喝西北风。一方面德州市政府财政本来就紧张,要通过贷款推进合村并居项目;另一方面为了降低项目实施成本,不仅向村民收取建设成本,还降低建设质量标准。搬迁的农民生活质量下降了不说,低收入家庭在拆旧建新中不仅花光了家庭的所有积蓄,一些农民为了拆旧建新还不得不发生民间借贷的情况,真是让原本就不富裕的家庭雪上加霜。

在整个合村并居的结果中,最后没有一方是得利的。也正是因为这样一系列的损人不利己的情况的出现,合村并居运动才逐渐被和“大拆大建”、“赶人上楼”等等受人诟病的字眼相挂钩。

“村社理性”的回归

温铁军在分析和介绍苏南地区工业化是如何得以实现的路径时,提出了“村社理性”的概念。

他认为,苏南模式之所以能够成功,是因为苏南地区的村社集体具有自己的“村社理性”,这种村社理性“化外因为内因”,通过对村庄集体内部的制度创新实现与外部交易成本的降低。

这样一来,原本没有资本可以利用、依赖于外部资本发展的苏南村社,此时便将原始资本积累问题转化为了村社内部问题,依靠内部资源的动员,最终实现了外部成本的内部化。

事实上,吸取目前为止各地区合村并居过程中的经验和教训,我们可以发现,能够顺利推进合村并居项目的地区,在现实中也大都是不差钱的主,特别是背靠大城市的城郊农村,在依托城市中心产业发展以及推进城镇化的大背景下,由城市扩张带来的推行合村并居的资本是极为丰厚的。

我们曾在为各位读者朋友们介绍土地流转与利用模式时,提到了其中最为典型的深圳模式。作为经济特区的深圳,在高度城市化的背景下,通过统征统转的方式,将周边农村集体所有土地全盘国有化。

某种程度上来讲,深圳的土地国有化政策,也可以认为是实现了将土地资源重新整合和再分配,避免了土地资源利用的碎片化和低效率。紧邻深圳的周边农村则是乘着城市化的东风,坐上了顺风顺水的“农转城”的快车。在大城市和国家资本的滋润下,深圳城郊的“合村并居”并没有受到特别大的阻碍。

但中国农村的现实,可能更接近于我国中西部地区的“三无”农村现状:既没有资源优势,也没有区位优势,又不存在政策优势。在只有第一产业的中西部农村地区推进合村并居项目,深圳模式似乎就失去了参考的价值。

此时,对于没有丰厚资本可以依靠的贫民村镇而言,在面对农村空心化和老人农业的现实面前,不仅产生冒进心理,甚至可能会在资本面前迷失自我。在针对皖北村镇的调研中,一些村庄依靠村支书社会关系引来地产资本下乡来推进合村并居的开展。

但在实际操作过程中,村集体在合村并居的开发中被边缘化,一方面村集体要顾及地产资本的利益,另一方面自身也成为利益分配团体的一方,同时由于地产资本主导项目而产生的社会矛盾又不得不又村集体出面调解,制度成本被彻底转移到了村集体一方,最终导致整个合村并居项目成为了地产资本获利的手段,村集体和村民被迫成为了利益受损的弱势一方。

结合温铁军的“村社理性”的概念,我们从皖北的案例中可以认识到,村社集体在制度层面和行政、行动层面上如果具有自身的主动意识,那么在面对中国农村普遍的“三无”现状时,似乎就能够打开一个活口。

而可被视为“村社理性”的另一个成功的事例,即是同样在之前我们为各位读者朋友介绍过的佛山南海实践出的土地流转股份制。在村社集体经济发达的情况下,村社集体能够主动整合外部资本与内部集体资本之间的利害与冲突,正如温铁军提倡的“村社发挥‘保护性经纪’”的观点一样,村社集体经济组织如果能将外部资本与内部资源相整合,村社成员的利益就有可能得到保证,进而顺利地推进合村并居运动的展开。

中国已经向宣布绝对贫困人口的完全消灭,以移民搬迁为主的合村并居项目,可能将在巩固脱贫成果方面发挥重要的作用。

而为了实现这一目标,重拾“村社理性”和重构乡村公共性,就显得更加具有意义和价值。

参考文献:

王文龙. 中国合村并居政策的异化及其矫正[J]. 经济体制改革,2020(03):66-72.

陈靖. 城镇化背景下的 “合村并居”——兼论 “村社理性” 原则的实践与效果[J]. 中国农村观察, 2013, 4.

姜玉欣. 合村并居的运行逻辑及风险应对——基于斯科特 “国家的视角” 下的研究[J]. 东岳论丛, 2014, 9.

周小洪, 贾晋, 雷俊忠. 老人农业的理论破局与对策应对——基于四川省南部县大王镇的调查分析[J]. 农村经济, 2014, 12: 43-45.

李玉红,王皓. 中国人口空心村与实心村空间分布——来自第三次农业普查行政村抽样的证据[J]. 中国农村经济,2020(04):124-144.

山东“合村并居”始末:山东领导班子迅速回应,官方要求整改https://www.chinatimes.net.cn/article/98027.html

合村并居引争议,山东省委书记假期开会:先一律暂停_凤凰网 https://news.ifeng.com/c/7xeRKGiHCEJ两部门:不得强制农民搬迁和上楼居住--时政--人民网 http://politics.people.com.cn/n1/2020/0731/c1001-31805714.html

编者按:本文转载自微信公众号:非凡油条(ID:ffyoutiao),作者:冰糖葫芦


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