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11年,全国一半基层单位消失了

地球知识局

作者|冬之阵 来源|地球知识局(ID:diqiuzhishiju)

就在正在进行的两会期间,关于行政区划调整的提案在热搜中发酵,其中有代表提出,将人口较少的县进行合并。

其实,我国的行政区划一直在不断调整,县级行政区划的撤并也并不罕见,例如去年山东省长岛县就与蓬莱市合并,成立新的蓬莱区。

而在我们的邻国日本,近代以来也实施过多次行政区合并,而距今最近的一次大规模一次合并就是著名的“平成大合并”。

日本版基层行政大精简

(图:時事通信フォト)▼

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明治与昭和时期的大刀阔斧

1868年,日本明治政府推翻了德川幕府统治,日本的中央权力回到天皇手中,但此时全国各地的实际控制权还在藩主手中。

此后,经历奉还版籍、废藩置县等一系列加大日本中央集权的措施,日本国土才真正意义上实现了“皇化”,由此也开始了新的行政区划改革,并奠定了今天日本行政区划的基本轮廓。

明治时代初期的废藩置县真正实现了中央集权

从中央机构到地方机构。天皇+官僚终于一把抓

(图:小堀鞆音/Wiki)▼

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府县制初期设立及改革的进程

(图:sekainorekisi.com)▼

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明治政府在对一级行政单位进行大刀阔斧改革的同时,也在逐手推进次级行政单位的改革工作,并于约十多年后也对基层行政单位进行重组与改革,这就是著名的“明治大合并”。

这是一次从1888年到1889年实行的町村合并。在合并之前,日本地方保留着农耕时代自发形成的自然村落,这类地缘共同体分布分散且规模较小,彼此之间的交流较少,是一种具有很强独立性的人口集中居住地,对于日本新体制已然很不适用了,且容易再次发生西南战争等地方叛乱。

明治维新之后日本人口快速增长

之前的分散居住从生产和管理上都不再适应需求

(图:wiki)▼

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1889年4月1日,明治政府正式推行“大合并”,基本指示町村合并标准为每町村300~500户,历时一年多,日本全国总町村数由1888年的71314个改设为39个市和15820个町村,其总数减少了55455个,后续又陆续“修修补补”完善了一批。

明治时期的合并也就推行了一年

不过算是日本近现代区域合并的开始

(图:总务省)▼

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这一结果精简了日本町村数,使町村的规模趋于合理,更体现了近代城市及村镇发展的科学规律化。通过这一精简,对于后期日本资本主义经济的发展有着高效推动作用,可以称之为是日本成为真正意义上的近代国家的基础政策。

此后60多年间,日本再未发生大规模町村合并,直到二战结束,日本战败。美军为肃清“昭和势力”而主导改革,其中强化地方自治是改革的重要部分。

这一时期的日本政府并没有太多话语权

美军主导了日本的一大波社会改革

(图:ironna.jp)▼

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1946年,在新宪法施行的同时,日本政府废除战前的府县制和市町村制,开始实行中央、都道府县、市町村三级政府体制,并延续至今。

由于领土面积及各种因素的多重影响,今日的日本行政区划共分为两部分,分别为广域地方公共团体和基础地方公共团体两级,此外还有郡(虚化)、支厅等特殊政区单位。

支厅是都道府县下的次级行政组织

在平成大合并之后多改制为振兴局了

(图:kurashigoto.hokkaido.jp)▼

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广域地方公共团体是日本的一级行政区划,分为都、道、府、县,四种政区之间的关系平行并列,类似于我国的省级行政单位,但其管辖的面积基本仅相当于我国的地级行政单位。

一级行政单位:1都+1道+2府+43县

(下图仅标明一部分县)▼

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一级单位中最特殊的可能是北海道

面积远比其他行政区要大,和近代开发历史有关

(图:摄图网)▼

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基础地方公共团体是则分为市、町、村、特别区四种,他们之间的关系较为复杂。其中日本的“市”概念和中国迥然不同,日本的“市”分为多种,有的管辖面积类似于中国的县级市,大部分管辖面积类似于中国城市中心区部分。

1930年代的广岛市地图

广岛市现今的面积约为906平方公里

还没中国雄安新区面积的一半大

(图:Wiki)▼

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至于町的管辖区域相当于中国的街道,而村管辖区域相当于中国的村,他们与部分市共同构成了日本的基层行政单位。

位于东京都千代田区的永田町

被誉为日本政治权力的集中地

国民议事堂,首相府邸,内阁府厅等都位于此町

(图:Wiiii /Wiki)▼

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值得一提的是,在二战结束后,日本当时的市町村总数约为10520个,与明治大合并施行一年后的数量相比,只有其2/3。

主体构架完成后,需要一定消化期,到了50年代,日本正式施行昭和大合并,到1961年,日本市町村数缩减到3472个,每市町村人口也由原来的平均5396人增加到14008人。这一政策促进了当地新的市町村的经济建设,加快实现了新市町村社会经济一体化。

1963年,福冈县的五市平等合并为北九州市

并成为了首个政令指定都市

拥有更多的地方自治权力

(图:rekishi-memo.net)▼

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停滞的平成时代

然而随着时间的发展,日本来到了平成时代,昭和大合并遗留的政区改革成果,已与平成时代的日本有所脱节。

日本战后经济迅速恢复和发展,1968年超过另一个战败国德国成为资本主义第二经济强国,创造了经济发展的奇迹,其经济发展模式也成为世界众多国家学习和借鉴的对象,一些负面问题也因成功的光芒而被遮蔽。

战后日本开始经济改革

先后经历了神武,岩户,伊弉诺三个景气时代

是日本50年代到70年代的经济发展高峰期

(新干线开通 图:n-morimoto.com)▼

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然而以1991年初“泡沫经济崩溃”为转折点,日本经济发展进入停滞期,整个90年代也被称为“失去的十年”。

在当时的经济低迷时期,许多在经济恢复和发展时期产生的负面遗留问题,也由于发展的停滞而集中爆发。

狂欢之后,总是一片狼藉

(图:zepsite.blog63.fc2.com/)▼

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比如日本欠发达地区人口的过疏问题日益严重。随着日本城市化的深入发展,人口向三大都市圈集中。而同时随着日本经济的发展,第一产业的比重也在下降,第二、三产业的比重大幅上升,日本都市开发不断深入,大量农村变为城市,而大量农村人口也涌向城市。

随着城乡差距和年轻一代外出接受教育等原因

想留在乡下的人越来越少了

(图:摄图网)▼

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大量劳动力涌入都市,成就了日本大都市的表面光鲜,但与此相对的是日本欠发达地区的停滞发展。而这些地区又是日本经济发展中具有极为重要的战略区——日本主要粮食蔬菜瓜果产业,确保了日本农产品不是完全依赖于进口,不至于完全被外国“卡脖子”。

都出去打工了,谁来保证农产品供应呢

(图:摄图网)▼

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另一大问题则是众多发达国家都面临的少子老龄化问题。日本在70年代就正式步入老龄化社会,但当时日本经济还保持着平稳发展,老龄化问题并不是那么突出,日本政府和社会对老龄化问题也没有很清楚的认知,自然就谈不上对即将到来的老龄化问题做充分的准备工作了。

随着经济发展趋于停滞,这一重要问题必然暴露,随之而来的就是多米诺骨牌似的负面效应。而解决老龄化问题还需要地方的通力合作,但日本一些政区受制于其自身财政基础薄弱,没有运行这些政策措施的能力,例如修建老年人活动中心、幼儿园等配套设施。

人口老龄化问题加剧,地区经济也会随之下滑

小的行政单位往往没有能力解决养老问题

另一项原因则是,居民日常生活圈不断扩大,区域联系加强,但新的日常生活圈与当前的地方行政区域划分产生了不协调现象,给居民生活带来诸多不便。

因此,他们迫切需要通过某种方式来进一步加强彼此间的联系和合作,而建立新区划所必要的共同文化圈已然成熟。

平成大合并的成与败

由此,日本平成时代的各级政府根据不同地区不同情况对症下药,市町村大合并就此轰轰烈烈地开始了,主要分两种形式:

第一种是新设合并,这种合并方式是全部废除合并各方原有的市町村建制,重新组成一个新的市町村;类似于国内将某几个街道全部撤销整合。

新设合并比较像组队发展合作共赢

编入合并就是大鱼吃小鱼了..

(图:city.ishikari.hokkaido.jp)▼

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第二种是编入合并,这种合并方式又称之为吸收入合并,是在合并各方市町村的条件不对等的情况下,以其中人口较多、规模较大的一个市町村为基本盘,去合并其它的市町村;类似于国内的某个镇发展情况良好,将周边多个欠发达乡吞并。

富田町的体量和熊本市自然没法比

合并方案就是废除町,并入市

(图:city.kumamoto.jp)▼

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通过日本1999年3月到2010年3月的近十多年的平成市町村大合并黄金期(其后仍有零星操作),全国市町村数由3229个减少到1730个,实现了基本减半的成绩,同时也带来了一系列后果。

人没减少,变得只是行政区的大小和级别

(除去死亡新生等变化)

(图:总务省)▼

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最显著的变化是扩大了居民生活圈,提升了公共设施及服务的使用范围,不再受之前蹩脚的政区因素限制。同时,通过对名称的更改,例如“村”改为“市、町”建制,也在字面意义上提升了当地的对外形象,消除不明真相的外人对其“土气”的印象。

而随着边改革边合并的进行,“村”建制也被大量合并或撤销。截止到2017年,日本的“村”已经是二级行政区中数目最少的,只有175个。而且由于各地发展水平的不同,各地分布也不均衡,类似与深圳等城市“无县”,有13个县已经“无村”,而有21个县有1~5个“村”,保留“村”最多的是长野县,有31个。

长野县行政区划

长野县地形狭长,以高山和盆地为主

想必也是影响合并的一个原因

(图:日本气象厅)▼

图片

而在日本城市化进程中,大部分的市也是经过市町村合并而形成的,只有少数市是自然生长,由村—町—市的自发演化,随着平成大合并的进行,日本的城市化进程也随之加快。

当然,积极作用甚大的平成大合并,自然也会有着相应不可避免地消极影响。

例如合并之后市町村的地域范围扩大了,拉远了政府所在地与部分民众之间的距离,使得民众与政府之间的意见沟通可能不畅,增加成本。

另一方面就是文化的话语权问题,较小的市町村被规模较大的市町村合并后,其本身固有的历史、文化、传统等都可能受到漠视,对于相关地区的乡土历史文化传承产生消极作用。

有融合就会有矛盾

昭和大合并时期前赤羽町和前山形县中川村的对峙

即使采取全体投票的方式

人数较少的集体的话语权还是很弱

(图:rekishi-memo.net)▼

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再则就是发展的话语权问题,被兼并的一些小町村的特色产业可能得不到新政府的支持,而小町村的一些居民意见也可能很难在当地的议会中通过。

值得注意的是,这些消极后果,并不是单单日本政府所要面对的问题,而是世界上所有想要进行大规模区划调整的国家都要面临的问题。

参考文献:

1.汪洋.日本市町村"平成大合并":缘由、形式及影响[J].世界农业,2017

2.日本平成市町村大合并的剖析(1999-2006年)[M].陈馨.苏州大学

3.焦必方,孙彬彬.日本的市町村合并及其对现代化农村建设的影响[J].现代日本经济,2008:42-48.

编者按:本文转载自微信公众号:地球知识局(ID:diqiuzhishiju),

作者:冬之阵

校稿:朝乾

编辑:养乐多


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