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政策背离能否减少贫困——对喀麦隆环境移民自行回迁的批判性分析

中国学派

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编译|李光辉  来源|中国学派(ID:sscpcass)

引 言

总体而言,一般意义上的政策尤其是公共政策的目的是实现决策者认为最符合整个社会和特定社会群体利益的目标(Torjman 2005)。这种说法,在公共政策导致生计被剥夺或被设计来满足不仁政府的自私需要的情况下会受到质疑。(公共)政策制定和执行过程中所特有的一般性修辞是基于以下前提:政策制定者是仁慈的,他们的行为并非为自己谋利,而是为了受益者的最大利益(Cameron 2013)。一般意义上的政策,尤其是公共政策,其采用的目的是遏制和解决现有的(反应性的)、感知到的(积极主动的或预防性的)和预期中的问题或满足社会需要(Reimer et al. 2009; Torjman 2005)。从这个观点看,人们会将政策失败归因于另外一些因素,包括明显的政策背离(policy deviance),而不一定归因于政策形成过程中通常会带有的隐性目的和流程。人们往往利用与制定和实施政策的流程和条件几乎无关或根本无关的要素来为政策失败辩护。

但政策制定者自己也同意,政策制定和执行的过程往往包括许多步骤,这些步骤本身就可能是严重外部性的根源。比如,莱默尔等人(Reimer et al. 2009)认为,正常的政策制定和颁布过程通常包括对愿望目标的初步确定、对各种行动措施及其后果的分析,以及成本代价和背景环境等议题。这些考虑在实施阶段通常也是重要的。根据诸多因素(例如,政策制定者的经验和目标、受益者的参与程度,等等)的不同,这些过程可能存在错误、误解或被挪作他用的缺陷,并可能导致重点考虑的优先事项带有偏向。未能遵守既定政策或与既定政策背道而驰的行为,被视为政策背离。更具体地说,本文研究的政策背离涉及环境移民自愿返回官方划定为环境危险区域的地区,此类地区的划定是依靠禁止人类居住的政策支撑的(Bryner et al. 2017)。这里关注的是受尼奥斯湖天然气灾难影响的环境移民。在这场可以回溯到30多年前发生于喀麦隆西北部地区的灾难当中,有毒气体的泄露夺走了2000多人的生命和财产,导致喀麦隆政府立即制定政策方案,要求强制将幸存者重新安置到更安全的社区(Tuttle et al. 1987)。根据这项政策,禁止已搬迁民众(有时连同其他家庭成员)未经政府许可擅自返回尼奥斯湖地区并在那里定居。因此,决定返回这些灾害多发地的移民家庭被视为“背离户”,而遵守政策的家庭则被视为“非背离户或政策遵守户”。

例如,政策的颁布施行往往出于政治动机,或受到私利的驱动,这是不言而喻的(Cameron 2013; Hossein et al. 2006)。举个例子,正如侯赛因等人(Hossein et al. 2006)指出,在许多发展中国家,市场失灵经常被用作颁布施行政策的明确依据,这些政策使政府得以控制和参与生产过程,哪怕是政府在市场中的经验和表现值得怀疑。实际上,西方市场自由化政策的演变和成功,促使许多发展中国家提出并实施一些政策,将政府对市场的干预降低为某种监管者的干预。这在布雷顿森林机构于20世纪80年代末至90年代鼓励的结构调整计划中得到了体现(World Bank 2000)。将国家的作用扩展到政策制定和实施之外,可能会严重影响政策成果。很多时候,政策的制定颁布也是为了使政客的利益最大化。因此,将地方层面上的政策背离视为政策失败方程式中的唯一变量,似乎并不公平。通常情况下,个人和社区对政策方案的反应会受到社会规范的强烈影响,而社会规范本身也会影响人们对政策机构的信任程度(Timothy et al. 2015)。同时,如果现有政策方案不能为人们的利益服务,他们偏离这些方案是正常的(Murphy 1999)。

在此阶段,作出几点总结似乎是合理的。首先,政策的制定和施行、引起的反应和结果并非静止不变的,而是会随着时间的推移而演变。其次,政策的成功取决于具体情况,并非总是可以完全移植。实际上,政策的成功似乎取决于许多因素,包括国家、市场和政策机构制度的运作水平,以及政策在多大程度上解决了受益者所感受到的需要。因此,遭到背离,并不一定是所有负面政策结果的唯一决定因素。实际上,可以将此看作对政策执行不力的反应。然而,目前尚不十分明确政策背离实际上在多大程度上可以对政策结果产生积极影响,至少对政策受益者而言是积极的影响。我们试图通过比较喀麦隆背离政策与不背离政策的环境移民的贫困状况来说明这一问题。具体来说,我们试图回答以下问题:政策背离在多大程度上造成了尼奥斯湖地区环境移民生计的变化?这种生计变化,从根本上说是在可持续生计框架(sustainable livelihood framework)资产组合的帮助下实现的(Chambers and Conway 1992; DfID 1999; Scoones 1998)。通过比较政策背离户和非背离户之间不同形式资本积累的水平,可以看出贫困方面的差异。

文献综述

写作此类论文的最合适方法,也许是对政策、背离、贫困和生计等感兴趣的主要概念作出界定,并在它们之间建立必要的关联。本节将着手实现这一目标。第一小节试图简要阐明政策与背离之间的关系。接下来是对可持续生计(sustainable livelihoods)作为贫困分析概念框架的简要概述。这两个小节都将尝试提供背离行为背后的逻辑,以支持一种更加宽容的方法,即不将背离行为等同于惩罚的前提条件。

政策与背离

与政策的众多场景应用相比,政策定义在文献中似乎较少出现。然而,通常一致认同的定义认为政策是一套由政府或指定当局制定和执行的正式和明确的规则,目的是实现理想的结果,或积极改变现有情况(OECD 2010; Torjman 2005)。政策的制定和执行过程,主要由政府和(或)指定的机构负责(Knoepfel et al. 2011)。

在本研究中,我们采用了诺依斐尔等人(Knoepfelet al. 2011)提出的政策框架,该框架突出了国家或指定机构在政策制定和执行过程中的首要作用(图1a)。

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社会的需求和期望决定了(重新)制定政策的必要性。根据政策的性质和对政策执行的期望,政策的制定过程要经过几个阶段。总体而言,制定政策的程度是若干因素作用的结果,包括政府的愿景、目标群体的类型、政策的目标(如防灾或农村发展)和外交关系等(Marume 2016)。制定过程之后是实施阶段。这里可以区分两大群体——遵守者和背离者(Marume 2016)。在这两个对立的群体之间存在着第三个群体,他们可能完全拒绝或部分拒绝该政策,只遵守对自身有利的政策或具体内容(World Bank 2006)。根据人们的选择,预计有三种可能的结果:积极的、消极的或中性的。这些结果,决定了未来针对政策(重新)制定而采取的行动和措施(Cerna 2013)。

陶继曼(Torjman 2005)认为,政策存在两个主要类别:实质性政策和行政管理性政策。为了进一步说明这一点,他认为,上级主管部门为增进人民福祉而出台的规则(受益者很少参与或没有受益者参与)是实质性政策。另一方面,收集社会信息并对其进行评估以供进一步决策的过程,则是指行政管理性政策的制定。这两类政策,既可能是纵向发展的,也可能是横向发展的。

具有自上而下性质的政策制定过程,通常是由某个机构或部门提出,然后再向下强制执行。横向政策或整合型政策在两个或两个以上的部门之间,通过一系列的谈判、协调和合作过程,在相似或不同的层级位置上经历了制定和执行的过程(Reimer et al. 2009)。这种整合增强了政策最终解决复杂问题的能力,这些复杂的问题超出了单一部门的能力。政策可以是被动反应的,也可以是积极主动的。被动反应的政策是为了应对担忧或危机而出台的,而积极主动的政策则是为了改善某些社会问题,如制定提高技能的方案或减贫办法(OECD 2010; Reimer et al. 2009; Torjman 2005)。

无论形式如何,各种研究普遍认为,政策为解决社会关切的问题提供了正式的指导框架。因此,政策制定过程首先要确定(诸)目标,然后采取一系列行动,确保实现(诸)既定目标。例如,在减贫方面,所制定的政策可以侧重于为贫困家庭提供补贴,确定和实施最低工资和有利于低收入者的税收政策(Reimer et al. 2009);或者禁止在风险高发地区(再次)定居(Buchenrieder et al. 2017)。因此,政策的成功与否,在于分析其在多大程度上实现了预期目标,而这在很大程度上取决于观察到的背离程度。

“背离”指的是个人(或群体)违背重要的组织(或政策)规范,阻碍了实现预期政策结果的自愿(或非自愿)行为(Murphy 1999; Robinson and Bennett 1995)。无论对其如何解释和概念化,背离行为一般都会阻碍预定的(政策)目标或目的的成功实现(Lawrence and Robinson 2007; Spector and Fox 2002)。因此,人们认为,偏离重要规范、规则和法律的个人应当受到制裁。这种制裁一般根据偏离既定规范的严重程度来决定。制裁程度可以从轻微(如社会排斥)到非常严厉的制裁,如死刑等(Okimoto and Gromet 2015; Tetlock et al. 2007)。

对于与背离行为有关的反应和(或)制裁,存在两种相反的论点。保守派主张对偏离行为施加更大的道德谴责,并迅速支持对违反者实施严厉制裁(Gromet and Darley 2011; Tetlock et al. 2007)。相反,自由主义者在处理政策背离时采用了一种更微妙的方法:他们通常要求对这种行为的原因进行审查,然后在可能和必要的情况下批准或建议公众支持这些人(Murphy 1999; Skitka and Tetlock 1993; Wakslak et al. 2007)。这些对立的观点表明,在实施制裁之前,有必要对背离行为进行仔细的(重新)审查。根据这一逻辑,当政策规定不能增强受益人生计的可持续性时,或者当这种情况以他们无法接受的速度发生时,预计背离行为会更加频繁。

在本次调研中,制定该政策的目的是确保群众的安全,免受(尼奥斯湖)自然灾害的影响,并提供生计支持。虽然从一开始就有效地实施了安全搬迁,但生计保障方面的问题没有得到有效解决。这成为政策背离的推动因素。借鉴诺依斐尔等人(Knoepfel et al. 2011)的框架,我们比较了该政策对背离户和非背离户的影响结果。然后,我们采用生计方法(livelihoods approach)来比较背离户和非背离户的生计变化,以确定政策中的空白。本研究考察了生计框架中的四种资本形式——人力资本(年龄和教育)、社会资本(婚姻关系)、财务资本(收入)和自然资本(土地和牲畜)。有形资本(基础设施)未纳入考虑,因为两个群体中的基础设施的状况一般是同质的。

可持续生计与政策背离的关系

生计的概念被定义为“生活或支持生活以及满足个人和社区需要的手段”(Singh 1996, pp.23-24),这个概念为人们用以确保当前和未来福祉的战略提供了理论、概念和政策方案上的支持。对于可持续性生计,人们则有不同的定义。例如,辛格和提提(Singh and Titi 1994)认为,可持续生计是指人们保障和维持其生活资料以及提高当代人和子孙后代福祉的能力。这些能力,在很大程度上取决于人力、财务、自然、社会和物质等各种形式的资本的可获得性和可利用性。此外,这些能力同样取决于保障资源公平和参与性决策的体制机制。

如果生计能够有效地满足自我界定的基本需要,同时具有能够抵御冲击和压力的复原力,那么生计就被认为是可持续的(De Haan 2000)。英国苏塞克斯大学发展研究所根据钱伯斯和康威(Chambers and Conway 1992)的观点,将可持续生计定义为:

生计包括谋生手段所需的能力、资产(包括物质资源和社会资源)和活动。当一种生计能够应对压力和冲击并能从压力和冲击中恢复过来、能够保持或增强其能力和资产,同时又不破坏自然资源基础的时候,这种生计就是可持续的。

 (Scoones 1998, p.5)        

生计框架中人们感兴趣的一个关键结果是减少贫困(De Haan 2000; Scoones 1998; Singh 1996)。事实上,贫困的定义隐含在生计框架当中。贫穷的程度取决于制定和执行政策所采取的战略,以及生计进程调解机构的运作情况。

移民是个人和家庭为维持生计而实施的关键战略之一。以往的研究认为,自愿移民在维持或至少改善穷人和富人的家庭和社区的生计方面发挥着重要作用,主要是通过利用粮食消费为农场和其他投资提供资金、通过汇款增加家庭收入和保障老年安全等作为杠杆手段(De Haan 2000; Kelman and Mather 2008; Schrieder and Knerr 2000)。当搬迁的决定是强加于迁移者时,例如当政策制定者认为这一过程对维持受益人的生计至关重要时,就会出现强制搬迁(Buchenrieder et al. 2017; Myers 2001)。

“可持续生计框架”是一个以人为本的概念。它承认人是“拥有资产和能力的行为体,他们能够[有意识地]为追求自己的生计目标而采取行动,而不是[作为] 被动的受害者或政府政策、外部援助的接受者”(Adato and Meinzen-Dick 2002, p.6)。这意味着,有意识的背离行为可能是出于保障可持续生计的愿望。例如,如果强制搬迁成为一项旨在降低环境移民长期风险的政策目标,而当事人理性行事并选择采取旨在短期内改善生计的决策,那么背离行为就有可能发生(Bryner et al. 2017)。换句话说,作为理性行为的一部分,那些不能保证受益者可持续生计的政策很可能会被有意识地忽略,尤其是当折现的当前利益比未来的满足感更加重要的时候(Balgah and Buchenrieder 2012; Fisher 1930; Murphy 1999)。

因此,可持续生计的概念可以为在某些情况下的背离行为提供部分答案,特别是在背离行为增加了获得生计资源的机会,或者导致那些比政策规定更加适合人们抗击贫困并建立、维持和保障生计的战略为受益人所吸纳的时候(Buchenrieder et al. 2017; DfID 1999; Scoones 1998)。根据自由主义的偏离理论(Skitka and Tetlock 1993; Wakslaket al. 2007),我们由因及果地假设,有意识的偏离行为可以通过政策失误来解释。如果是这样的话,那么,在喀麦隆自愿回迁的环境移民中观察到的背离行为应当是产生了某种额外利益,这些利益体现在生计结果上。换句话说,人们看到的是背离户与非背离户相比没有那么贫困。我们通过比较喀麦隆的背离(自愿返回的)和非背离(固定的、常住的)环境移民的生计状况来检验这一假设。

材料和方法

本案例研究的背景

本案例研究依据的是喀麦隆西北部尼奥斯湖的一个环境危害持续30多年导致的环境移民样本。尼奥斯湖位于一个由几百年前一次剧烈爆炸而形成的火山口之上。湖底是一条火山管,起到了二氧化碳(CO2)从地球深处逐渐向上移动的通道的作用(Tuttle et al. 1987)。1986年8月21日,这种天然的二氧化碳和硫化氢因不明地壳活动从喀麦隆西北部地区的尼奥斯湖中强行排出,在湖周围约30公里范围内的三个社区的近2000名居民和所有牲畜因湖下层气体排放窒息而死(Shanklin, 1988; Tuttle etal. 1987)。危害发生后的科学研究发现,湖底的二氧化碳量异常巨大(3亿立方米),进一步释放的可能性很大(Halbwachset al. 2008)。许多幸存者出现了皮肤损伤,应该是由于长期昏迷不醒和无法行动而造成的压疮(Tuttle et al. 1987)。

危害发生后,喀麦隆政府立即制定政策,要求尽快将幸存者强行搬迁到比较安全的社区,并要求政府持续提供物资支持(Sigvaldson 1989)。这方面的政策得到了充分执行,1987—1988年间,所有的环境移民都被转移到在安全社区内建起的七个新营地中重新安置(Shanklin1988)。这些难民营如图1b所示。

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该政策进一步宣布这些危险社区为高风险区域,法律禁止人们在这些社区再次成为人类安全居住地之前自行返回。为了减少由于进一步的自然过程或湖口天然水坝薄弱部分被冲垮而导致的又一次气体爆炸风险(Tuttle et al. 1987),喀麦隆政府及其国际伙伴于1995年开始实施除气项目。为了使危险区彻底安全,所需的五座脱气塔已经准备就绪,其中一座于2001年注入尼奥斯湖(Halbwachs et al. 2008)。本研究进行时,三座塔已经注入湖中。这些脱气塔可以进行人工除气,让有毒气体以较小的安全排量排放。

在过去十年左右的时间里,环境移民在没有得到政府许可的情况下自行返回原社区,违反了政府的政策。自行返回的主要动机包括政府未能在30多年后使该地区彻底恢复安全;一些冒险自行返回的环境移民希望在受灾社区肥沃的土壤上耕种,以满足当前的粮食和其他生计需要(Balgah and Buchenrieder 2011)。事实上,在过去20年左右的时间里,最初计划的政府对环境移民的支持,据说在很大程度上并不令人满意,基本上仅限于在每年8月21日偶尔的年度救济(Etaka 2007; Ngwa 1992),或者作为政治竞选策略的一部分。尽管喀麦隆的法律遵守情况通常较为复杂,涉及不尊重案件(有时是执法人员的纵容)问题,但在这种情况下探讨政策背离,表明其与制度背后的实质性逻辑(安全)是相关的。在此案例中,政策背离显然是政策失败的一种有意识的结果(该政策中的生计部分执行不力,而生计部分原本是政府及其合作伙伴承诺的长期支持中固有的)。由于背离行为是有意识和理性的,我们可以假设,自行返回的移民宁愿选择满足当下的需要,而不是选择任何形式的延迟享受(Fisher 1930)。基于这一论点,并假设这些家庭在灾害后得到了类似的待遇(即,所有环境移民在灾害后的基线情况相同),那么,与仍然居住在安置营地、遵守政策的人们相比,政策背离户的贫困程度应当较轻。我们通过比较喀麦隆西北部尼奥斯湖自然灾害中背离政策、自行返回的环境移民(以下简称“背离者”)和遵守政策的环境移民(以下简称“遵守者”)的贫困状况来验证这一推测。

研究方法和抽样方法

本研究使用标准化问卷从1986年尼奥斯湖灾难应对政策的背离者和遵守者那里收集了横截面数据,抽样单位为家庭。收集数据的对象,是居住在三个最初受灾害影响的社区(即Cha、Nyos、Subum)和七个安置营中的三个(即Kimbi、Buabua、Kumfutu)背离或不背离的环境移民家庭,这三个安置营分别设置于最接近上述三个受灾社区附近的地方。采用目的抽样方法,有几个原因。第一,这种方法让人们可以分别对危险社区和重新安置社区中的背离者和遵守者的贫困状况进行比较分析。第二,这种方法假设相邻的社区基本上都受到类似的外来因素影响。有目的地选择靠近受危害社区的安全社区,减少了研究中可能无法解释的偏差。第三,考虑到研究区域的通信和交通困难以及经费限制,研究团队从邻近社区收集数据更容易。本研究对6个社区(即三个危险社区和最接近危险社区的三个安置营)的198户家庭(82个政策背离户和116个遵守政策户)进行了普查。

数据收集

本研究于2014年10月使用由亨利等人(Henry et al. 2003)和戈洛塔尔特等人(Grotaert et al. 2004)修改的结构化问卷对定量数据进行了收集。数据收集是在6名训练有素的统计员的帮助下进行的。无论户主的识字率如何,访问均由主研究员和经过培训的统计员进行。所有的访谈和数据收集都是在受访者的家中,在事先安排好的日期和时间进行的。此外,还通过观察、关键知情者访谈和焦点小组讨论等方式收集到了定性资料作为补充。研究进行了20次(每个社区10次,男女比例均等)关键知情者访谈和4次焦点小组讨论,即每个社区2次,分别由男性和女性组成。

数据分析

本研究使用SPSS(社会科学统计软件包)20.0版和Excel表格对数据进行了分析,并通过观察90%的置信区间(α=0.1)进行了讨论。利用“可持续生计框架”(Scoones 1998),对政策背离户和遵守户的贫困状况进行了比较分析。此外,根据计算出的每户家庭人均收入,本项研究采用定量方法分析了不同类型家庭的贫困分布情况。定量分析的参数设置,将在下文“总体贫困分布”小节中作出概述。

结果和讨论

如前所述,“可持续生计框架”(Scoones1998)是对1986年喀麦隆尼奥斯湖自然灾害中政策背离户和遵守户进行贫困比较分析的依据。对社会经济特征的比较介绍和讨论,基本上是根据“可持续生计框架”形成概念的每一个生计资产组合进行的。随后,我们对背离政策(自行返回)的环境移民和访谈时仍居住在移民安置营的环境移民的贫困分布情况进行了分析。

基于生计资产的分析

社会资本

社会资本是根据户主的性别以及在群体和网络中的成员身份资格来衡量的。性别被认为是社会资本的一个变量,因为按性别划分的差异会导致不同性别群体(如男性和女性)在获得不同资源方面的不平等,这反过来又会扩大社会的不平等和福利(Lin 2000)。

性别动态如图2(a)所示。在背离户中,平均73%以上的成员为女性,而在遵守户中的女性占比为69%。

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考虑到妇女是自给自足的农业骨干,基本上由她们负责通过自给农业为家庭提供食物,因此以女性为主导的环境移民家庭可能会发生政策背离现象,这也是该研究区域的主要做法(Balgah 2019)。这一点通过研究区域内的关键知情者即通过对回迁女户主的访谈得到了证实。此外,根据焦点小组讨论和访谈获得的信息,数量很多的男性户主往往会迁移到大城市(如巴门达、雅温得和杜阿拉)寻找工作,或到位于喀麦隆沿海地区(如彭贾、恩琼贝、苏扎、提科和林贝)的大型农业种植园工作。这使得自给性农业主要通过妇女来进行。

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图2(b)显示了关于家庭成员是否属于团体和关系网络的调查的结果。有人注意到,目前仍居住在安置营中的政策遵守户当中,加入团体和网络并成为其成员的家庭的比例明显高于政策背离户(分别为93.1%和65.5%,P=0.000)。为了对社会资本进行量化,认可自己属于团体和网络成员的家庭,被要求为所有家庭成员报告这种关系所属的团体和关系网络的确切数量。这是衡量社会资本的一个关键变量(Grotaert et al. 2004)。然后,将家庭成员总人数除以家庭规模,得出人均关系网络数量。结果如表1所示。从表1中可以推断出政策背离户的人均社会资本显著低于政策遵守户(前者均值≈1.5±1.7,后者均值≈3.5±1.8,P=0.000)。两类家庭的人均亲密朋友数量(≈3)大致相似(P=0.622)。研究表明,社会资本具有影响经济结果的潜力(Granovetter 1985;Grotaert et al. 2004)。因此,那些遵守政府政策、希望只有在危险社区恢复安全时才从安置营返回的家庭,可能比那些背离政策家庭更有可能从他们的关系网络中获益。这似乎是一个人们不移居的动机因素。换句话说,丰富的社会资本有可能促使人们服从。根据关键信息提供者访谈和焦点小组讨论提供的信息,政府和其他捐助方对这些被重新安置的居民的支持通常是通过这些团体提供的,非背离户参与此类团体和关系网络成为其成员的正当性得到了进一步的证明。此外,对关键信息提供者的访谈显示,所研究的社区当中,不属于团体的妇女在应对家庭成员生病或死亡等与生计有关的压力和冲击时,会面对巨大的困难,因为她们没有完全融入这种道德经济。这种缺陷,很可能为自行返回提供了动力。例如,布鲁赫等人(Bruch et al. 2017)报告说,社区意识、医疗保健、娱乐和教育设施的获得,推迟了日本东部福岛灾难受害者返回原灾害社区的愿望。然而,假设社会资本对影响经济结果的重要性已经急剧下降,特别是在喀麦隆的案例研究中,通过专业团体分配的政府支持援助已经不再定期持续提供(Etaka 2007),那么,在理性的、承担风险的环境移民家庭中,出现政策背离行为的可能性就会增多(Balgah and Buchenrieder 2011)。然而,那些希望和依赖社会网络的人却不太可能选择返回。这些趋势,显然也存在于我们的样本当中。

为了总结对社会资本的分析,我们根据家庭类型来考察婚姻状况。使用婚姻状况作为这种情况下的一个社会资本变量,依据的是这样的假设:婚姻扩展了一个家庭管理社会事件和利用(社会)资源的能力,而这种能力在未婚者身上是不可能具备的。从图3可以推断,或多或少相同比例的受害者在背离户和遵守户中属于三种情况:单身(背离户和遵守户分别为8.5%和6.9%)、目前已婚(背离户和遵守户分别为78%和77.6%)、寡居(背离户和遵守户分别为13.5%和15.5%)。因此,家庭在社会资本这一方面的表现并无不同。

人力资本

人力资本的评估采用的变量,包括户主年龄、最高教育程度和识字水平。结果如表2和图4(a)、4(b)所示。从表2中,我们可以看到政策遵守户的户主平均年龄(≈51岁)高于政策背离户的户主年龄(≈48岁)。这一差异的显著度仅为10%。成员年龄较大的家庭可能不太愿意背离政策,因为这将需要额外的投资(至少是要在接收社区建造新房)。因此,正常情况是,在户主较年轻的家庭中这一比例较高。然而,他们在家庭规模(两组都是8个)方面并无显著差异。

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在受教育程度方面,政策遵守户的户主略高于政策背离户的户主(图4(a))。例如,中学及以上教育程度的政策遵守户的比例(6%)是受过类似教育的政策背离户(2.5%,P = 0.0625)的两倍多。同样,图4(b)显示,与自行返回的背离户的户主相比,遵守户的户主的识字率更高(两个类别分别为41.4%和23.2%,P = 0.006)。这些结果似乎表明,假设人力资本较低的户主比受过良好教育的户主更难以融入劳动力市场,那么自行返回就是一个有意识的决定(Balgah and Buchenrieder 2011)。尽管情况有所改善,但关键知情者访谈揭示,在所研究的社区中,人们一直更倾向于教育男性儿童而不是女性儿童,因为女性儿童是其他男性的(潜在)“财产”,这种财产权利最终通过婚姻得到正式认可。因此,大多数贫穷和(或)未受教育(户主为女性)的家庭回到危险的社区,是合乎逻辑的;在那里,他们至少可以通过从事自给自足的农业作为谋生的手段,以此试图规避现有的性别偏见和正规就业市场的缺陷。

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自然资本

本小节对政策背离型和政策遵守型环境移民的土地持有情况进行评估。从表3可以看出,不同类型家庭拥有的地块数量大致相同。但是,背离户的农业耕地总面积略高(4.220±7.7917,对比4.172±6.2467)。这是合乎逻辑的现象,因为这些家庭现在可以耕种位于危险社区内的大块土地。背离户既利用以前的土地,又利用新获得的土地。对于政策遵守户而言,情况有所不同。因为他们遵守政府的现行政策规定,所以就算他们在危险社区拥有土地,但却在耕种方面受到限制。此外,考虑到大多数情况下是女性户主家庭返回世代相传的土地,背离行为为他们提供了更多获得土地的机会,这有利于抵消在喀麦隆西北部仍占主导地位的父权继承制度的影响(Balgah 2019)。关键知情者访谈证实,以女性为户主的回迁家庭往往比在重新安置营地中更有机会获得并控制土地。这些妇女还更多地参与多年生作物(如果树、车前草或香蕉等)的种植和收入管理,而在难民营中,男性往往显示出对这种资源的主导地位。

经济资本

经济资本从户主的主要职业、家庭拥有牲畜的经济价值和家庭收入等角度进行分析。结果如图5和表4所示。从图5中可以看出,不论家庭类型如何,户主的主要职业均为自给农业。然而,与政策遵守户主相比,政策背离户主依赖自给性农业的比例更高(背离户为95.1%,遵守户为87.1%,P=0.0595)。这与以前的论点相吻合,即识字程度较低的家庭更有可能指靠自给性农业求得糊口。调查还表明,喀麦隆案例中的自行返回移居可能与通过自给自足农业维持生计和减少贫困的愿望密切相关;而且调查证实了以下发现:更多女性户主家庭倾向于背离政策,因为在喀麦隆的许多社区中,女性主要负责自给自足的农业生产(Balgah 2019)。

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如表4所示,政策背离户拥有的牲畜的价值明显高于政策遵守户(分别为:28880非洲法郎,约合52美元;22020非洲法郎,约合40美元;P=0.043)。此外,背离户的家庭月收入略高于遵守户(分别为:30790非洲法郎,约合55美元;27340非洲法郎,约合49美元;P=0.081)。在部分选择来研究的家庭中,背离户的家庭资产略高于遵守户(分別为:413800非洲法郎,约合745美元;401780非洲法郎,约合723美元;P=0.546),尽管这一差异在统计学上并不重要。基于上述结果,假设两类家庭的贫困程度大致相同,我们推测,背离行为增加了政策背离户的经济资本。这一假设似乎是合理的,因为所有幸存的家庭都因1986年尼奥斯湖天然气爆炸而失去了几乎所有资产,而且在开始有意识地自行返回之前,他们都得到了政府和其他发展行为体类似和无偏向的支持援助(Balgah and Buchenrieder 2011)。总的来说,背离行为似乎更有利于妇女,在短期内增强了妇女的能力(主要是通过增加资产),并且从长期来看加快了改善性别平等的进程。

总体贫困分布

此外,我们还从定量角度估计了背离户和遵守户的贫困分布情况。为此,我们采用世界银行设定的人均贫困阈值每日1.25美元(World BankReport 2013),以及2016年8月15日当地货币与美元的汇率。

因此,如果2016年的1美元=555.796非洲法郎,那么:

1.25美元=1.25×555.796≈695非洲法郎 (1)

按照法穆邦和巴耶(Fambonand Baye 2002)的研究,喀麦隆家庭的人均日收入估计如下:

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其中:

HHI=家庭月收入

HH size=家庭人数

N=每月平均天数(每年365天/12个月)=30.4天 (3)

因此,家庭人均收入不到695非洲法郎,意味着家庭生活处于估计的贫困线以下,因此被认为是贫困户,而家庭人均收入在695非洲法郎以上,则表示属于非贫困户,这与世界银行规定的每日人均1.25美元的贫困线一致。结果如图6所示。

1

结果显示,大多数家庭,无论属于哪种类型,都生活在1.25美元的贫困线以下。然而,生活在贫困线以下的政策背离户要少于政策遵守户(分别为96.4%和97.4%)。考虑到在该地区有意识、深思熟虑的自行回迁是一种相对较新的现象,而且背离户为了舒适地回归而进行了额外的投资(例如,在危险社区为家人建造新房,购买新的居家设备和农具),我们推测,通过非法自行回迁表现出来的背离行为,有可能主要通过加强经济安全来改善目标人群的生计并减少贫困(Buchenrieder et al. 2017)。然而,90%以上的家庭都生活在贫困之中。这支持了以前的观点,即喀麦隆的贫困主要是农村的现象,这是1996年和2001年两次全国性调查的主要结果(Fambon and Baye 2002)以及2007年分析全国贫困演变情况(Epo and Baye 2012)的结果。此外,目标受益者中普遍存在的贫困现象,可能表明政府在应对自然灾害方面的政策遭到严重失败。造成这种失败的原因,超出了本项研究的范围。

结  论

多年来,关于背离行为的论述主要被保守的思想所占据。保守思想将背离行为概念化,认为背离行为是一种无意识或故意背离规范的行为,应该受到惩罚(Gromet and Darley 2011; Tetlock et al. 2007)。因此,背离行为往往被认为是政策失败的主要原因。但理性的理论表明,如果政策的受众无法通过在政策制定和执行过程中遵守规定来获得自己预期的利益,那么背离行为就可能是正确的做法(Fisher et al. 1930)。这给自由主义学派带来了希望,说明不应总是将背离行为视为导致糟糕结果的原因,而且对背离行为的研究甚至可能证明公众的支持是正当的(Murphy 1999; Skitka and Tetlock 1993; Wakslak et al. 2007)。尽管自由主义方法显示出了良好的意愿,但支持这一猜想的实证证据基本缺失。本文所讨论的喀麦隆的实证证据,通过比较政策背离型(自行回迁)和政策遵守型(固定型)环境移民的贫困状况,对丰富这方面的研究作出了贡献。对于这方面的问题,通过采用“可持续生计框架”所固有并形成概念的资产组合方法,本文作了进一步的分析。

这种实证性分析使我们得出一些结论。第一,背离行为可能是一种有意识的、理性的行为,目的是改善生计或减少背离家庭的贫困状况。在我们的案例研究中,多数以女性为户主的年轻人家庭(我们假设他们对改善生活条件感兴趣)比年龄较大的户主的家庭的背离情况更为严重。第二,如果社会网络促进了政策所针对的受众的利益,那么他们产生背离行为的可能性就较小。事实上,社会资本的质量很重要。正如我们在本案例研究中观察到的那样,社会资本较强的家庭不会产生背离行为。但是,如果依赖社会资本的家庭不能从现有的网络中持续获益,如果他们看到了更好的机会,那么从长远来看,背离行为很可能就会增加。在我们的案例研究中,环境移民因人脉关系而获得的利益据说正在急剧下降(Etaka 2007)。除非这种模式得到扭转,否则,在不久的将来,自行回迁至禁区的人数很可能会激增。第三,利用自然资源的欲望会刺激人们产生背离行为。这一点在我们的例子中显而易见,因为在背离行为的户主(大多为女性)中,自给自足型农户的比例较高。此外,这些家庭的农场规模要大于留在正式安置营的政策遵守家庭。第四,积累了人力资本并能够依靠人力资本来改善自己福利的行为主体,其产生背离行为的可能性较小。这一点在我们的案例研究中得到了清晰的证明,因为与流动户相比,留守户的教育程度和文化程度更高。第五,背离可以促进经济资本积累。在喀麦隆的例子中,背离户的收入和资产价值要高于非背离户。

最后,我们的结论是,背离行为有可能减少贫困,特别是在政策不力的情况下。正如我们的案例研究所表明的那样,按照世界银行1.25美元的贫困门槛标准,政策背离型社区的非贫困户比例要高于遵守政策的社区。这一结论目前只限于本个案研究。在更大范围内得出结论,还需进一步考察。然而,这一结论为正在进行的理论讨论增添了更多的内容,它以喀麦隆的环境移民为例,说明在政策背离与可持续生计的关系方面显示出某种积极的结局。这支持了自由主义对背离行为的态度。然而,还需要进一步的研究来为这一理论路线提供支持。

虽然在这种背景下背离的情况似乎带来好的结果,但人们不应看不到与自行迁移回到风险高发地区相关的潜在风险。例如,一旦尼奥斯湖再发生一次天然气灾害,这场悲剧很可能会抹杀任何通过自行迁移获得的潜在收益。同样,这些局面也面临着国家进一步干预来疏散居民的风险,他们可能会在此过程中失去所有获得的资产。研究还注意到,抽样中的大多数家庭,无论类型如何,都是贫困户。正如恩格瓦等人(Ngwa et al. 2015)所言,任何形式的政策规定和实施,如果偏向于反对背离户,都无助于政府在2035年之前减少农村贫困、使喀麦隆成为新兴国家的总体政策。因此,我们建议,在研究区域内广泛实施不带有不利于背离户偏向的扶贫方案,将其作为所研究地区内更合适的扶贫战略。同时,学术研究应继续确定在何种条件下背离是可以接受的行为,并探究这种行为引来更高回报的因素。通过这种做法,自由主义的方法可能会引起更多关注,使其在各种对立或分歧的种种方法当中显示出重要性。

致  谢

作者感谢为本文提供数据的环境移民和数据采集人员。特别感谢匿名审稿人提出的真知灼见,这些意见明显改进了论文的最终版本。

本研究的开展,得益于大众汽车基金会(Volkswagen Foundation)、德累斯顿理工大学“卓越计划”和喀麦隆高等教育部的资助。

编者按:本文转载自微信公众号:中国学派(ID:sscpcass)

作者:罗兰·阿齐博·巴尔加(RolandAzibo Balgah),喀麦隆共和国巴门达大学农业综合企业技术系大众汽车基金会高级研究员。Email:balgahroland@gmail.com

裘德·恩齐丰·基蒙西(JudeNdzifon Kimengsi),德国德累斯顿理工大学热带林业和林产品研究所环境科学系教员。Email: jude_ndzifon.kimengsi@tu-dresden.de

来源:《国际社会科学杂志(中文版)》2020年第4期P46—P63李光辉


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